03. April 2026

Strafrecht allein reicht nicht

Der Ruf nach neuen Gesetzen ist derzeit laut, aber: das Problem in Deutschland war und ist nicht nur die Strafnorm, sondern die institutionelle Verarbeitung sexualisierter und geschlechtsspezifischer Gewalt. Neue Gesetze helfen, aber sie lösen nicht automatisch Defizite bei Polizei, Staatsanwaltschaften, Gerichten, Beweissicherung, Opferschutz und Fortbildung. Genau auf diese Umsetzungsseite zielen internationale und fachliche Kritiken, insbesondere im Rahmen der Umsetzung der Istanbul-Konvention des Europarats sowie der UN-Frauenrechtskonvention (CEDAW).

Die wichtigsten Defizite in Deutschland kann man zum Beispiel bei GREVIO nachlesen. Die "Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence" ist das unabhängige Expertengremium des Europarats, das die Umsetzung der Istanbul-Konvention überwacht. GREVIO führt regelmäßige Länderprüfungen durch und bewertet, wie effektiv Staaten Gewalt gegen Frauen bekämpfen.

Aber man muss sich gar nicht unbedingt die Bewertung ansehen, man kann auch einfach selbst (zB) den Bericht aus Deutschland und den Bericht aus Spanien nebeneinanderlegen und vergleichend betrachten. Die Länder reichen nämlich zunächst selbst Reports ein, in denen sie ihre Unternehmungen und Pläne zur Bekämpfung sexualisierter Gewalt darlegen. Die Unterschiede sind gewaltig.

Spanien vs. Deutschland

Die Kurzfassung: Während Spanien seine Budgets verdoppelt und gefühlt Gesetze im Akkord verabschiedet, diskutiert Deutschland noch immer darüber, wer eigentlich zuständig ist. Spanien präsentiert sich entschlossen: Massive Budgeterhöhgungen, intersektionale Gesetze und monatliche Krisensitzungen. Deutschland hingegen wirkt wie ein Flickenteppich aus Projekten und Bundesländer-Initiativen, bei dem selbst die Finanzierung ein Rätselspiel aus "mehreren Quellen" bleibt und man eigentlich noch immer "prüft", welche Strukturen überhaupt geschaffen werden sollen, weil man ja eigentlich schon alles richtig macht.

Die wichtigsten Unterschiede mit den stärksten Implikationen sind:

1. GOVERNANCE-STRUKTUR: ZENTRALISIERUNG VS. FÖDERALISMUS

Spanien: Zentralisierte Koordination

"The State Strategy to Combat Male Violence 2022-2025 (EEVM)" und "Multi-year Joint Plan on Violence against Women 2023-2027" (S. 12-13)

Deutschland: Föderale Fragmentierung

"To date, Germany has no dedicated federal-level coordination body specifically created to implement Article 10" (S. 9)

Folgen:

Spanien kann kohärente, landesweite Strategien schneller implementieren
Deutschland kämpft mit Koordinationsproblemen zwischen 16 Bundesländern
Unterschiedliche Qualitätsstandards und Zugänglichkeit je nach Region in Deutschland – Postleitzahlen-Lotterie (siehe auch BMBFSJ 2025)

2. FINANZIERUNGSPHILOSOPHIE: MASSIVE INVESTITION VS. VERTEILTE VERANTWORTUNG

Spanien: Starke Budgeterhöhung

"From 2019 until today, the budget dedicated by the Ministry of Equality to the fight and prevention against male violence has increased from 160 million euros in 2019 to 320 million euros in 2023, therefore meaning a doubling of resources throughout this legislature" (S. 23)

Deutschland: Fragmentierte Finanzierung

"Funding for these institutions usually comes from several sources and is heterogeneously structured Germany-wide" (S. 36)

Folgen:

Spanien zeigt politischen Willen durch massive Ressourcenallokation
Deutschland hat strukturelle Finanzierungsunsicherheiten
Unterschiedliche Nachhaltigkeit und Planbarkeit der Dienste

3. KONZEPTIONELLER ANSATZ: INTERSEKTIONALITÄT VS. KONSERVATIVE KATEGORIEN

Spanien: Intersektionaler Mainstream

"Organic Law 10/2022, of 6 September, on the Comprehensive Guarantee of Sexual Freedom, which adopts intersectionality as a basic concept to describe the State's obligations in the face of discrimination" (S. 20)

Deutschland: Konservative Herangehensweise

Fokus auf spezifische Zielgruppen ohne systematische intersektionale Integration.

Folgen:

Spanien adressiert multiple Diskriminierungsformen systematisch
Deutschland übersieht vulnerable Gruppen an den Schnittstellen
Unterschiedliche Effektivität bei der Unterstützung marginalisierter Frauen

4. MONITORING UND ACCOUNTABILITY: ZENTRALE ÜBERWACHUNG VS. DEZENTRALE VERANTWORTUNG

Spanien: Systematisches Monitoring

"Crisis Committees have been convened, the first of which was held on 28 December 2022. Thereafter, they were held in January, May, June, August, September, October and December 2023" (S. 101)

Deutschland: Fehlende zentrale Koordination

"The Federal Government is currently examining the structures that are to be created at federal level in order to better implement the requirements of Articles 10 and 11 in future" (S. 10)

Folgen:

Spanien kann schnell auf Trends reagieren und Maßnahmen anpassen
Deutschland hat Schwierigkeiten bei der systematischen Evaluation
Unterschiedliche Lernfähigkeit und Anpassungsgeschwindigkeit

5. PRÄVENTIONSPHILOSOPHIE: GESELLSCHAFTLICHER WANDEL VS. INDIVIDUELLE UNTERSTÜTZUNG

Spanien: Transformativer Ansatz

"The State Strategy to Combat Male Violence 2022-2025 (EEVM) underlines the need to prevent violence among the male population, stressing its denaturalisation in order to favour the recognition of the value of egalitarian masculinities" (S. 54)

Deutschland: Reaktionsorientierter Ansatz

Fokus auf Unterstützungsdienste und rechtliche Maßnahmen ohne systematische gesellschaftliche Transformation.

Folgen:

Spanien zielt auf grundlegende gesellschaftliche Veränderungen
Deutschland konzentriert sich auf Symptombehandlung
Unterschiedliche Langzeitwirksamkeit bei der Gewaltprävention

Der fundamentalste Unterschied liegt in der systematischen, koordinierten Herangehensweise Spaniens gegenüber der fragmentierten, föderalen Struktur Deutschlands. Das wirkt sich aus auf:

Effektivität: Spaniens zentralisierte Koordination ermöglicht kohärentere Maßnahmen
Innovation: Spaniens intersektionaler Ansatz ist progressiver
Nachhaltigkeit: Spaniens massive Investitionen zeigen langfristiges Engagement
Accountability: Spaniens Monitoring-Systeme ermöglichen bessere Erfolgsmessung

GREVIO identifiziert das in ähnlicher Weise im Baseline Evaluation Report 2022. Hier sind 6 Punkte, bei denen Deutschland Nachholbedarf hat:

1. Zu wenig Spezialisierung und zu große regionale Unterschiede.

Deutschland ist föderal organisiert; viele praktische Standards liegen bei den Bundesländern. Das führt dazu, dass Schutz, Gefährdungsanalyse und Verfahrensweisen nicht einheitlich ausgestaltet sind.

GREVIO stellt fest: "The absence of a central strategic framework for the implementation of the Istanbul Convention is exacerbated by the fact that to date no national co-ordinating body has been designated or set up in accordance with Article 10 – a core requirement of the convention yet to be implemented in Germany. Greater co-ordination in the implementation of the Istanbul Convention is urgently needed in order to address remaining shortcomings such as the uneven level of training of the different professionals who are dealing with women victims of violence and the lack of systematic efforts to promote their economic empowerment through, for example, employment services and social housing provision." (S. 7-8)

Auch: "This disparity was found to particularly affect young women and girls, but also those with disabilities living in institutions, as well as women and girls victims of rape and/or sexual violence." (S. 7)

2. Fortbildung existiert, ist aber nicht systematisch verpflichtend.

Deutschland verweist auf Fortbildungsangebote für Polizei, Justiz und Staatsanwaltschaft. GREVIO kritisiert jedoch die uneinheitlichen Ausbildungsstandards:

"GREVIO notes that there are many initiatives to train different professional groups, on the basis of projects or other initiatives and predominantly under the responsibility of the federal states. Some professional groups receive some level of initial or in-service training on matters related to the Istanbul Convention. However, GREVIO considers that there are several professional groups that require more systematic and wider training to arrive at a more comprehensive understanding of the different forms of violence against women, their gendered nature and dynamics, and their linkages with women’s inequality with men. These are judges, law-enforcement professionals, health professionals and social workers, including youth welfare/child protection officers, and those dealing with asylum procedures." (S. 32)

"In view of the inadequacies of the judicial treatment of violence against women, which is dealt with in Chapters V and VI of this report, GREVIO is concerned that continued training of judges is left to their discretion." (S. 33)

Der CEDAW-Ausschuss kritisierte 2023 ausdrücklich, dass es an ausreichenden, verpflichtenden Schulungen zu gendersensiblen Ermittlungen und Verfahren fehlt (CEDAW-Ausschuss 2023). Es existieren Angebote, aber keine durchgehend standardisierte Professionalisierung.

3. Stereotype Deutungen und Victim Blaming wirken fort.

Die Beweiswürdigung bei Sexualdelikten ist häufig stark von Aussagen abhängig. GREVIO identifiziert anhaltende Probleme:

"The findings of the first phase of the project, in essence, were that the criminal justice system often did not recognise rape as being a consequence of unequal power relations, but rather as a solely sexually motivated offence. Rape myths in court were not uncommon and have resulted in victims being partly blamed for their rape, while excuses are being made for the perpetrator. The lack of understanding of the causes and dimensions of sexual violence by those applying the existing laws was identified as the single largest issue." (S. 33)

Der Deutsche Juristinnenbund (djb) betont ebenfalls, dass stereotype Vorstellungen über Opferverhalten weiterhin eine Rolle spielen und Strafverfolgung erschweren können, insbesondere in Beziehungskontexten (djb 2024).

4. Sekundäre Viktimisierung (oder Re-Viktimisierung) durch das System.

GREVIO weist auf strukturelle Mängel hin:

"As long as no rights of presence exist for accused persons, law enforcement authorities generally ensure that perpetrators and victims are questioned separately during the investigation and that unnecessary encounters are avoided." (S. 66)

"However, implementation varies across federal states, leading to safety gaps for victims of domestic, sexual violence."

5. Beweis- und Verfahrensprobleme.

Selbst bei reformierten Straftatbeständen bleibt die Beweisführung schwierig, wenn Verfahren verzögert sind oder Vernehmungen nicht traumasensibel erfolgen. GREVIO fordert:

"GREVIO strongly encourages the German authorities to take legal or other measures to decrease the processing time by the prosecution services of cases of violence against women and domestic violence covered by the Istanbul Convention; to ensure that forensic evidence is ordered not only in cases of sexual violence, but also in domestic violence cases; and to ensure that audiovisual recordings of testimonies are made use of in a sensitive manner and nationwide." (S. 81)

Spanien: Was Läuft im Justizsystem anders?

Spanien wird im europäischen Vergleich häufig als Beispiel für stärkere institutionelle Spezialisierung genannt. GREVIO bewertet in seinem 2024er Bericht die gesetzlichen Fortschritte positiv: "GREVIO welcomes in particular the introduction of Organic Law 2/2020... amending the Criminal Code to eradicate impunity in sexual violence" (GREVIO 2024)

Ein zentrales Element ist die institutionelle Verankerung von Spezialisierung: Beim spanischen Justizrat (Consejo General del Poder Judicial) existiert ein Observatorium zur Gewalt gegen Frauen, das Daten erhebt, Rechtsprechung analysiert und Fortbildung organisiert.

Systematische Ausbildung von Justiz und Polizei: Auch im Bereich Ausbildung ist Spanien stärker strukturiert. GREVIO hebt die systematische Professionalisierung hervor und betont, dass Maßnahmen "comprehensive, gender-sensitive and victim-centred" (GREVIO 2024) sein müssen.

Verpflichtende Schulungen für Richter und Staatsanwälte: Das Centre for Legal Studies (CEJ) unter dem Justizministerium führt nach Artikel 434 des Organgesetzes der Justiz (LOPJ) verpflichtende Schulungen zu geschlechtsspezifischer Gewalt durch. Diese umfassen:

Gleichstellungsprinzipien
Erkennung und Behandlung von Geschlechtergewalt
Rechte von Kindern und Jugendlichen (mit Fokus auf Behinderung)
Psychologische Schäden und Traumafolgen

Spezialisierte Polizeieinheiten: GREVIO würdigt die Fortschritte bei spezialisierten Einheiten der Strafverfolgung. Konkret wurden folgende Strukturen etabliert:

Nationalpolizei: Resolution vom 15. Februar 2021 genehmigt das Protokoll für Maßnahmen in Fällen geschlechtsspezifischer Gewalt, mit Leitlinien zur Beseitigung interner geschlechtsspezifischer Gewalt, einschließlich Schulungen, Prävention und Sensibilisierung gegen sexuelle Belästigung
Guardia Civil: Resolution vom 22. Juli 2019 genehmigt Protokoll gegen sexuelle Belästigung und geschlechtsspezifische Belästigung
Verpflichtende Fortbildung: Organgesetz 5/2018 schreibt geschlechtsspezifische Fortbildungen für alle Einheiten der Nationalpolizei und Guardia Civil vor
Spezialisierte Schulungen: Jährlich erhalten zusätzlich 54 Beamte der Nationalpolizei spezialisierte Schulungen zu geschlechtsspezifischer Gewalt (GREVIO 2024)

Dennoch kritisiert GREVIO die unzureichende Häufigkeit und den Umfang der Schulungen: "GREVIO stresses insufficient training frequency, scope, and expertise integration from women's rights organizations for police, judges, prosecutors, and support services; it calls for mandatory, comprehensive programs" (GREVIO 2024) GREVIO betont die Notwendigkeit für "gender-sensitive, trauma-informed, and intersectional training to build victim trust" (GREVIO 2024) und weist auf neue Herausforderungen wie "denialist discourses" hin, die Gleichstellungspolitiken beeinträchtigen.

Ein weiterer Unterschied ist die stärkere Verzahnung mit Unterstützungsstrukturen. GREVIO verweist auf den Aufbau landesweiter 24-Stunden-Zentren für Betroffene sexualisierter Gewalt, die auch die strafprozessuale Qualität verbessern. "GREVIO notes with satisfaction that since the baseline evaluation report the Spanish authorities have continued to develop policies to prevent and combat violence against women" (GREVIO 2024) Auch die Datenerhebung ist systematischer organisiert. Spanien sammelt umfassende Daten zu Verfahren und Schutzmaßnahmen, was eine gezieltere Steuerung ermöglicht.

In Deutschland liegt das Problem also nicht nur in der Gesetzeslage, sondern in der institutionellen Umsetzung. Fehlende Spezialisierung, uneinheitliche Standards und mangelnde Verzahnung führen zu Defiziten in der Strafverfolgung. Spanien zeigt, dass eine stärker institutionalisierte, spezialisierte Struktur andere Ergebnisse ermöglichen kann — auch wenn weiterhin Verbesserungsbedarf besteht.

Update April 2026

Am 1.4.2026, während dieser Blog-Beitrag noch in Arbeit war, erschien der "Thematic Evaluation Report on the Implementation of the Instanbul Convention", in dem das BMBFSFJ Fortschritte und Maßnahmen zur Umsetzung bekannt gibt (BMBFSFJ 2026). Es zeigen sich hier einige wichtige Verbesserungen, allerdings liegt die Umsetzung zumeist noch in der Zukunft.

Hier eine grobe Übersicht einiger Neuerungen:

1. NATIONALE STRATEGIE UND KOORDINIERUNGSSTELLE

Neu: "One milestone in the implementation of the IC in Germany was the adoption of the first federal government strategy to prevent and combat violence against women and domestic violence based on the Istanbul Convention 2025–2030 (in line with Article 7 of the IC) in December 2024." (S. 5)

Neu: "At the same time, a coordinating body in accordance with the Istanbul Convention (in line with Article 10 of the IC) was established in the directorate general 'Women and Gender Equality' in the BMBFSFJ in February 2025 to implement the IC." (S. 6)

Bewertung: Das war eine der zentralen Forderungen von GREVIO 2022. Die Einrichtung einer nationalen Koordinierungsstelle und einer bundesweiten Strategie ist ein Durchbruch und adressiert einen Kernmangel.

2. GEWALTHILFEGESETZ (VIOLENCE SUPPORT SERVICES ACT)

Neu: "At the beginning of 2025, the Violence Support Services Act (Gewalthilfegesetz – GewHG) was passed by the Bundestag and the Bundesrat. The Act is primarily intended to improve the situation of women (and their children) affected by gender-based or domestic violence..." (S. 6)

Kernpunkte:

Verpflichtung der Länder zu flächendeckenden Schutz- und Beratungsangeboten bis 2027
Einführung eines Rechtsanspruchs auf Schutz und Beratung bis 2032
Verbindliche Standards für Schutz und Beratung

Bewertung: Das Gesetz adressiert die bisherige Flickenteppich-Situation. Es ist aber noch in der Umsetzungsphase und es gibt durchaus kritische Stimmen, da die Bundesfinanzierung nicht ausreichend ist, während die Länder sich aus der Finanzierung (zB von Frauenhäusern) bereits zurückziehen, da es ja jetzt das Bundesgesetz gibt.

3. MONITORING UND DATENINTEGRATION

Neu: "Since November 2022, the German Institute for Human Rights (DIMR) has been mandated by the federal government to monitor the implementation of the IC in Germany. For this purpose, it established the Berichterstattungsstelle geschlechtsspezifische Gewalt (National Rapporteur Mechanism on gender-based violence)." (S. 6)

Neu: "The Violence Support Services Act (GewHG) provides for the introduction of federal statistics on facilities offering protection and counselling under the Act as well as the utilisation rate of protection and counselling services. The first survey year is 2028..." (S. 21)

Bewertung: Die Einführung eines bundesweiten Monitorings und einer zentralen Statistik ist ein wichtiger Fortschritt gegenüber 2022.

4. VERPFLICHTENDE MASSNAHMEN UND STANDARDS

Neu: "The Act grants women affected by violence a legal entitlement to protection and professional counselling, which is enforceable as an individual right." (S. 13)

Neu: "The Länder assured the federal government to reliably fund the support services with approx. €2.6 billion at least for the period from 2027 to 2036." (S. 6)

Bewertung: Verbindliche Standards und Rechtsansprüche sind ein Paradigmenwechsel im Vergleich zu 2022. Es fehlen jedoch noch jegliche Erfahrungen zur Umsetzbarkeit und Rechtsansprüche, die individuell durchgesetzt werden müssen, sind keine geeignete Maßnahme für Verbesserungen mit Breitenwirkung.

5. WEITERE VERBESSERUNGEN

Mehr systematische Datenerhebung (S. 20-22)

Stärkere Einbindung von Intersektionalität (S. 12-13)

Erweiterte Präventions- und Fortbildungsmaßnahmen (S. 26-41)

Was bleibt weiterhin kritisch?

Viele Maßnahmen (z.B. flächendeckende Angebote, Rechtsanspruch, Statistik) sind erst für 2027–2032 verbindlich. Die Umsetzung hängt weiterhin von den Ländern ab, und regionale Unterschiede bestehen fort (S. 5, 14, 45). GREVIO merkt an, dass die tatsächliche Wirkung vieler Reformen erst in den kommenden Jahren messbar sein wird (S. 49, 88). Deutschland hat also auf die GREVIO-Kritik von 2022 reagiert und Reformen eingeleitet, aber die tatsächliche Gleichwertigkeit und Wirksamkeit der Maßnahmen wird sich erst in den nächsten Jahren zeigen.

Quellen

BMBFSFJ (2025): Protection against Violence Strategy based on the Istanbul Convention 2025-2030.
https://www.bmbfsfj.bund.de/resource/blob/257164/ccac6ba0042943f97efff07551cc3afc/gewaltschutzstrategie-der-bundesregierung-englisch-data.pdf

BMBFSFJ (2026): Thematic Evaluation Report on the Implementation of the Instanbul Convention.
https://www.bmbfsfj.bund.de/bmbfsfj/meta/en/publications-en/thematic-evaluation-report-on-the-implementation-of-the-istanbul-convention-282820

CEDAW-Ausschuss (2023): Concluding observations on the ninth periodic report of Germany. Committee on the Elimination of Discrimination against Women.
https://docs.un.org/en/CEDAW/C/DEU/CO/9

CEPEJ (2022): European judicial systems – Evaluation report. European Commission for the Efficiency of Justice.
https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-work/evaluation-of-judicial-systems

DIMR – Deutsches Institut für Menschenrechte (2024): Monitor Gewalt gegen Frauen – Kurzfassung.
https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen/Weitere_Publikationen/Monitor_Gewalt_gegen_Frauen_2024_Kurzfassung.pdf

Deutscher Juristinnenbund (2024): Stellungnahmen und Analysen zu sexualisierter Gewalt. Sexualisierte Gewalt – Schutzlücken und Reformbedarfe, Policy Paper vom 18.11.2024 https://www.djb.de/fileadmin/user_upload/presse/stellungnahmen/st24-39_Sexualisierte_Gewalt.pdf

GREVIO (2020): Report submitted by Germany pursuant to Article 68, paragraph 1 of the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence (Baseline Report) Received by GREVIO on 31 August 2020
https://rm.coe.int/report-submitted-by-germany-pursuant-to-article-68-paragraph-1-of-the-c/16809f0b2e

GREVIO (2022): Baseline Evaluation Report Germany. Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence.

https://rm.coe.int/report-on-germany-for-publication/1680a86937

GREVIO (2024): First Thematic Evaluation Report Spain - Building trust by delivering support, protection and justice. Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence, GREVIO/Inf(2024)1.
https://rm.coe.int/grevio-inf-2024-1-spain-1st-thematic-evaluation-round-eng/1680ae0c38

Europarat (Council of Europe): Istanbul Convention.
https://www.coe.int/en/web/istanbul-convention

Zivilgesellschaftlicher Alternativbericht (2024): Bericht der deutschen Zivilgesellschaft zur Umsetzung der Istanbul-Konvention.
https://www.buendnis-istanbul-konvention.de/wp-content/uploads/2021/03/Alternativbericht-BIK-2021.pdf

PS: Mir hat es jetzt viermal die hinterlegten Links zerhauen beim Speichern, daher sorry, dass ihr die ggf. selbst rauskopieren müsst...